Para abrir a Semana do Dia Nacional do Auditor de Controle Externo, o Auditor de Controle Externo do TCU, Odilon Cavallari de Oliveira, fará palestra sobre os aspectos jurídico-constitucionais da edição de normas gerais de fiscalização financeira da administração pública.
Crédito: artes Loyan Macedo
A fiscalização financeira da administração direta e indireta da União, dos Estados, dos Distrito Federal e dos Municípios, realizada pelos órgãos de controle externo e interno essencialmente, deve observar normas gerais editadas por lei complementar pelo Congresso Nacional. Essa exigência foi incluída no art. 163 da Constituição Federal em 2003, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 40, de autoria do Senador José Serra (SP). Porém, há duas décadas as carreiras de auditores de controle interno e externo, assim como os gestores nas três esferas aguardam essa legislação para ter o mínimo de previsibilidade de como as fiscalizações serão realizadas, o que aumentará segurança jurídica dos gestores.
A sociedade ainda carece de medidas de transparência ativa para viabilizar, de fato, o exercício do controle social do gasto público, apesar do especial reforço constitucional com a aprovação da Emenda nº 108/2020, que passou a exigir padrões financeiro e tecnológico que assegurem a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade das informações, as quais devem ser amplamente divulgadas por todos os entes (art. 163-A).
O PLP 79/2022, apresentado ao Congresso Nacional pelo Deputado Fábio Trad (MS), enfrenta essas questões de forma estrutural, cujo texto tem recebido boa avaliação de formadores de opinião no meio jurídico.
Mas o eixo estruturante do PLP não é novidade para os Auditores de Controle Externo do TCU. Em 2008, o Auditor Odilon Cavallari de Oliveira publicou artigo na Revista do TCU, por meio do qual defendeu a constitucionalidade de uma lei nacional de processo dos Tribunais de Contas, tema que ganhou destaque de capa. O artigo serviu de fundamento para apresentação do PLP 79/2022, conforme sua justificação:
Boa parte das propostas formuladas pela Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC) encontra respaldo na Constituição da República e na mais abalizada e oportuna doutrina produzida pelo Auditor de Controle Externo ODILON CAVALLARI DE OLIVEIRA (2008)8 , que também balizou os fundamentos da Proposta de Emenda Constitucional nº 40, de 2016, elaborada pela ANTC em conjunto com a AUD-TCU, com apoio da Confederação Nacional dos Servidores Públicos (CNSP) e Associação Contas Abertas.
Quer saber mais sobre os aspectos jurídico-constitucionais do PLP 79? Assista nesta segunda-feira (24/04, às 10h) à palestra de abertura do Seminário realizado pela AudTCU para celebrar o Dia Nacional do Auditor de Controle Externo em 2023. Clique aqui e confira a programação completa da semana de celebração!
TRECHOS DO ARTIGO JURÍDICO QUE FUNDAMENTOU O PLP 79/2022
“5. ANÁLISE DOS ARTS. 24, I, E 163, V, DA CF, COMO FUNDAMENTO PARA A EDIÇÃO DE UMA LEI NACIONAL DE PROCESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Nos termos do art. 24, inciso I, da Constituição Federal, compete concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre direito financeiro.20 Consoante estabelecem os §§1o e 2o do citado art. 24 do Texto Constitucional, a competência da União limita-se à edição de normas gerais, o que não exclui a competência suplementar dos Estados nem do Distrito Federal.21 Abstendo-se, nesta oportunidade, de qualquer consideração quanto aos temas arrolados como “soluções de conteúdo” do anteprojeto, mas voltando o olhar para a sua viabilidade jurídica sob a perspectiva constitucional, deve-se considerar não apenas o art. 24, inciso I, mas também o art. 163, inciso V, da Constituição Federal, como possível fundamento para uma lei nacional de processo dos tribunais de contas, porquanto, a partir da redação que recebeu da Emenda Constitucional no 40/2003, esse último dispositivo passou a apresentar conteúdo suficientemente denso para figurar como uma opção a ser investigada neste estudo.23 Aludido art. 163 está situado, na Constituição Federal, dentro da Seção relativa às normas gerais de finanças públicas e prevê que lei complementar disporá, entre outros assuntos, sobre fiscalização financeira da administração pública direta e indireta. Todavia, na busca da melhor interpretação desse comando constitucional, é preciso reconhecer a intricada relação entre o art. 24, inciso I, e o art. 163, inciso V, da Constituição Federal, no tocante ao direito financeiro, por um lado, e o federalismo cooperativo, por outro, que os inspira e, ao mesmo tempo, os delimita, razão pela qual a análise dos citados dispositivos constitucionais passa, necessariamente, a demandar algumas considerações sobre o tema.
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5.1. FEDERALISMO COOPERATIVO, CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS E NORMAS GERAIS
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Para Kelsen, “apenas o grau de descentralização diferencia um Estado unitário dividido em províncias autônomas de um Estado federal”.24 O grau de descentralização, por sua vez, conforme observa Fernanda Dias Menezes de Almeida, é identificado pela quantidade de competências que são repartidas entre os entes da Federação.25
Atualmente, porém, vige o que a doutrina classifica de federalismo cooperativo, particularizado pela interferência da União em algumas competências antes considerada exclusivas do Estado-membro, mas apenas no plano das normas gerais, permanecendo os demais entes da Federação com a competência para regular as questões específicas.
É a chamada repartição vertical de competências. Contudo, no federalismo cooperativo passa a haver também uma cooperação econômico-financeira da União com os Estados, para a efetivação de políticas públicas.
As Constituições republicanas do Brasil revelam um federalismo de idas e vindas, ora mais descentralizado, ora mais centralizado. Conforme observado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho, a Constituição Federal de 1988, no entanto, restabeleceu o federalismo cooperativo, praticamente abandonado pela Constituição de 1967.27
Raul Machado Horta, ao tratar do tema, refere-se não apenas a federalismo cooperativo, mas também a federalismo de equilíbrio concernente a uma repartição de competências legislativas que não seja demasiadamente concentrada na União, mas, ao contrário, que busque um equilíbrio de forças. Para tanto, o autor, considerando as grandes diferenças existentes entre as unidades da Federação brasileira, no tocante às estruturas econômicas, sociais, financeiras e administrativas, defende o incremento das normas gerais a serem editadas pela União, reservando-se aos Estados-membros a competência da legislação suplementar, tendo em vista que a transferência total de matérias de competência da União para os Estados-membros “pressupõe requisitos complexos, dificilmente atendidos pelos Estados-membros, no seu conjunto”.28
Foi nessa esteira, também, que o Constituinte de 1988 insculpiu, na Seção relativa às normas gerais de finanças públicas, o art. 163, prevendo que lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Em 2003, reconhecendo a impropriedade da redação do inciso V – cujo teor tratava de “fiscalização das instituições financeiras”, assunto que não tinha relação com as finanças públicas, mas sim com a ordem econômica -, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional no 40, dando nova redação ao mencionado dispositivo, para fazer constar, desta feita, a “fiscalização financeira da administração pública direta e indireta”.
Interessante observar que, na justificação apresentada à Proposta de Emenda Constitucional no 21, de 1997, cuja aprovação deu origem à citada Emenda Constitucional no 40/2003, relata-se que o art. 69 do anteprojeto elaborado pela Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças, na Assembléia Nacional Constituinte, previa a edição de um Código de Finanças Públicas, que teria por objeto, com pequenas variações, as matérias atualmente constantes dos incisos do art. 163 da Constituição Federal. Durante os trabalhos da Assembléia, porém, a Comissão de Sistematização alterou a redação do inciso V, que, agora, veio a ser resgatada, com maior clareza, pela Emenda Constitucional no 40/2003.34
Extrai-se, portanto, do Texto Constitucional de 1988 a acentuada preocupação com as finanças públicas, concernentemente a todas as fases do ciclo orçamentário e também do financeiro, alcançando inclusive os atos e procedimentos administrativos necessários para se atingir os objetivos visados, motivo pelo qual há na Constituição disposições relativas à gestão responsável (arts. 163 a 169), às licitações e contratações (arts. 22, XXVII, e 37, XXI), aos consórcios públicos (art. 241) e ao controle das finanças públicas (arts. 52, V, VI, VII e IX, 70 a 75, e 163).
Foi essa mesma preocupação com as finanças públicas que levou o Constituinte a conferir à União a competência para a edição de normas gerais sobre direito financeiro CF, art. 24, I) e, particularmente, sobre fiscalização financeira da administração pública direta e indireta (CF, art. 163, V), sempre sob a ótica do federalismo cooperativo e do equilíbrio financeiro de todos os entes da Federação. É dentro desse quadro de intensa cooperação, tanto no campo legislativo quanto no da execução de políticas públicas, que se desenvolve a fiscalização exercida pelos tribunais de contas. Não sem razão, o Constituinte de 1988 estampou no art. 75 comando que, consoante anota Léo Ferreira Leoncy, a doutrina tem classificado de norma federal extensível, porquanto estende aos Estadosmembros, Distrito Federal e Municípios os preceitos constitucionais relativos ao Tribunal de Contas da União.35”
Veja também a opinião de uma banca de mulheres notáveis que já se manifestaram sobre o PLP 79/2022!
Ouça as manifestações da Subprocuradora-Geral da República, Samantha Chantal Dobrowolski, da Vice-Presidente Nacional da ANTC, Thaisse Craveiro, e do Relator, Deputado Israel Batista, durante a audiência pública sobre o PLP 79/2022, realizada pela Comissão do Trabalho, Administração e Serviço Público (CTASP) em novembro de 2022.
Fonte: Comunicação AudTCU
