Nesta terça-feira (10/12/2024), a Presidente da AudTCU, Lucieni Pereira, participou de audiência pública na Comissão de Legislação Participativa para debater os "Impactos da criação da Fundação Pública de Direito Privado IBGE+". O Requerimento para realizar a audiência foi apresentado pela Deputada Sâmia Bomfim (SP), que presidiu os trabalhos. Confira a íntegra da audiência e a intervenção de cada participante!
Além de Lucieni, participaram do evento o Procurador Federal do IBGE, Carlos Alberto Pires de Carvalho, a Representante dos Servidores no Conselho Curador da Fundação IBGE+, Clician do Couto Oliveira, e o Diretor da Executiva Nacional do Sindicato ASSIBGE, Cleiton Camargo Batista.
Servidores do IBGE lotados nas Superintendências em todo País compareceram à audiência e lotaram o Plenário da Comissão de Legislação Participativa.
Representantes da sociedade civil também participaram da audiência, a exemplo da Coordenadora da Auditoria Cidadã da Dívida, Maria Lúcia Fattorelli, que prestou solidariedade aos servidores do IBGE e se manifestou contra a privatização das atividades constitucionais do IBGE por meio da criação da IBGE+. Fattorelli conclamou outras entidades a defenderem o IBGE, destacando que as atividades do IBGE são de relevância e interesse nacionais.
COMPETÊNCIA MATERIAL EXCLUSIVA DA UNIÃO
O primeiro ponto destacado na exposição da AudTCU foi no sentido de reforçar que a Constituição de 1988 insere no rol de competência material exclusiva da União "organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional" (art. 21, XV). Trata-se de competência, especial, indelegável e que, dado seu caráter estratégico do ponto de vista econômico, social e de segurança nacional, a produção da estatística oficial do País não pode ser relegada a um sistema paralelo de funcionamento, à margem da administração pública federal, que, pelas fragilidades institucionais, cria um ambiente fértil para captura institucional.
Lucieni ressaltou que esse caráter estratégico do papel legal do IBGE se reflete na definição da competência privativa da União para legislar - por meio do Congresso Nacional - sobre "sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais", conforme previsto no art. 22, inciso XVIII da Constituição.
As estatísticas oficiais produzidas pelo IBGE são elemento essencial para definição dos coeficientes dos fundos de participação definidos pelo Tribunal de Contas da União, atualização dos royalties, cálculo do Produto Interno Bruto - PIB, da inflação, dentre outros indicadores econômicos e sociais que exigem credibilidade.
Lucieni alertou que fragilidades institucionais de entidades responsáveis pela organização dos sistemas estatístico, cartográfico e de geologia nacionais previstos constitucionalmente abalam a relação federativa da União com os demais entes subnacionais, podendo aumentar a judicialização para questionar indicadores oficiais que balizam essa relação.
Em 2023, vários Municípios questionaram no Supremo Tribunal Federal - STF a Decisão Normativa do TCU em razão da falta de estatísticas oficiais concluídas pelo IBGE. Segundo a Lei Complementar nº 62, de 1989, o TCU deve definir os coeficientes de repartição a partir da estatística realizada pela Fundação IBGE, não por fundação de apoio de natureza privada ou estratutras assemelhadas.
CRIAÇÃO DE IBGE+ CARECE DE AUTORIZAÇÃO EM LEI ESPECÍFICA
Outra fragilidade apontada é a falta de lei específica para autorizar o Poder Executivo a criar uma nova fundação na administração indireta federal. O descumprimento desse requisito afronta o art. 37, inciso XIX da Constituição Federal, segundo o qual somente por lei específica poderá ser criada autarquia (o próprio Congresso Nacional cria) e autorizada a instituição de fundação (o Congresso Nacional autoriza o Poder Executivo criar) na administração indireta federal, cabendo, no último caso, ou seja, para autorizar a instituição de "empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação", à lei complementar definir as áreas de sua atuação. A União, todavia, não estabeleceu em lei complementar as áreas de atuação para atuação de novas fundações.
Apesar da falta de lei específica, o Estaturo do IBGE+ prevê, expressamente, que a entidade integra a administração indireta federal, numa clara usurpação de competência do Congresso Nacional.
VINCULAÇÃO E SUPERVISÃO MINISTERIAL
Toda entidade da administração indireta está sujeita à orientação, à coordenação e à supervisão ministerial, por previsão no art. 87, parágrafo único da Constituição Federal. O Estatuto do IBGE+, embora careça de lei específica para autorizar sua instituição, prevê expressamente que a entidade integra a administração indireta federal, o que, em tese, impõe a supervisão do Ministério do Planejamento e Orçamento. A falta de lei específica para autorizar a criação da entidade, todavia, compromete a existência da entidade na administração indireta federal e todo seu efeito sobre a ótica orçamentária e fiscal.
Durante a audiência pública, os expositores declararam que o Ministério do Planejamento e Orçamento teria sinalizado que não fará a supervisão ministerial. Durante sua exposição, Lucieni esclareceu que não se trata de ato de vontade e que a iniciativa da Direção do IBGE precisa ser revista, porque não está adequada ao ordenamento jurídico. Esse é um ponto que a Comissão de Legislação Participativa pedirá esclarecimento ao referido Ministério.
RISCOS FISCAIS E ECONÔMICOS DECORRENTES DA MODELAGEM DO IBGE+
A exposição apresentada pela AudTCU foi voltada para os figurinos institucionais e seus desdobramentos no plano econômico e financeiro. Lucieni esclareceu que, de acordo com os termos estatutários, a Fundação IBGE+ constitui uma fundação de apoio, entidade de natureza privada que não integra a administração pública federal, cuja atuação deve se limitar ao apoio às atividades acadêmicas da Escola Nacional de Ciências Estatísticas - ENCE, Instituição de Ensino Superior Isolada que integra a estrutura do IBGE por previsão legal. Em sua exposição, Lucieni citou as decisões do TCU e do Supremo Tribunal Federal-STF sobre a atuação das fundações de apoio junto às Instituições de Ensino Superior vinculadas ao Ministério da Educação.
A representante também contextualizou os riscos que envolvem a motivação para a criação de uma fundação de apoio, de natureza privada, para realizar atividades finalísticas do IBGE num sistema orçamentário e fiscal paralelo. Na abertura da audiência, o próprio Procurador Federal reconheceu que a modelagem foi idealizada como alternativa ao teto de gastos e às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assista ao trecho em que o Procurador Federal deu a declaração pública e o alerta que a AudTCU fez para os órgãos da área econômica!
DIFERENÇAS ENTRE PESQUISA PARA FINS DE ESTATÍSTICA OFICIAL CONSTITUCIONAL E PESQUISA ACADÊMICA E PARA DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E INOVAÇÃO
Em suas intervenções, tanto Clician quanto Cleiton expuseram as distinções conceituais entre a pesquisa constitucional para produção de estatísticas oficiais de âmbito nacional, a cargo do IBGE, a pesquisa acadêmica realizada no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior e a pesquisa científica e tecnológica voltada para o ambiente produtivo, conforme previsto na Lei nº 10.973, de 2004, utilizada para fundamentar a criação da Fundação de Apoio IBGE+.
Fotos: Renato Araújo/Câmara dos Deputados
Clician foi enfática ao esclarecer que a pesquisa do IBGE não se confunde com as demais e denunciou que a política de inovação aprovada fere a autonomia do IBGE.
Cleiton falou da necessidade de o IBGE observar os padrões internacionais para produção de estatísticas oficiais para fins econômicos, sociais e de segurança nacional, o que fica comprometido com a delegação de atividades finalísticas do IBGE para fundação de apoio privada. Lembrou que o modelo adotado para IBGE+ é cópia fiel da fundação de saúde do Rio de Janeiro, de natureza privada, envolvida em recente escândalo de corrupção.
O representante Paulo Lídice, do Sindicato ASSIBGE, deu seu depoimento sobre os riscos do modelo híbrido de contratação, experiência que ele já vivenciou antes de 1988. Oscar Arruda, também servidor da instituição, fez coro com Clician e Cleiton e destacou o papel estratégico do IBGE como guardião dos dados públicos do País. Em sua intervenção, Oscar ressaltou a diferença da pesquisa realizada para fins de estatística oficial, competência constitucional reservada à União, da pesquisa realizada para fins tecnológicos voltada para o sistema produtivo, que tanto pode ser realizada por entidades públicas quanto do setor privado.
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ENCCLA APONTARAM RISCOS DO MODELO DE FUNDAÇÃO ESTATAL DE DIREITO PRIVADO
Os problemas jurídicos, fiscais e sociais decorrentes do figurino de Fundação Estatal de Direito Privado foram analisados no IX Encontro da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria-Geral da República, realizado em setembro de 2007. Na ocasião, o modelo foi rejeitado pela Plenária, conforme Relatório da redatoria do Procurador da República André Stefani Bertuol.
Após este evento, em novembro de 2007, Bertuol formalizou Representação apontando os riscos do modelo de Fundação Estatal ao Procurador-Geral da República, cujo teor do documento apresenta uma abordagem singular dos aspectos jurídicos, fiscais e sociais do modelo de fundação estatal. Em 2009, o tema também foi objeto de artigos científicos elaborados por Lucieni Pereira e o Procurador da República Marlon Weichert, sob a coordenação e revisão do Jurista Dalmo Dallari, e publicados na Revista de Direito Sanitário da Universidade de São Paulo.
O modelo de Fundação Estatal, que apareceu na minuta de lei orgânica da administração pública, elaborada por uma Comissão de Juristas constituída pelo Ministério do Planejamento, também foi amplamente debatido e alvo de muitas críticas dos órgãos de controle que integraram o Grupo Jurídico da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro - ENCCLA, o que resultou na Nota Técnica nº 007, de 2010, assinada pela Juíza Federal designada pelo Conselho Nacional de Justiça para presidir o Grupo Jurídico.
DECISÃO DO STF SOBRE FUNDAÇÃO ESTATAL ESTADUAL NÃO AFASTA NECESSIDADE DE OBSERVAR NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS ORÇAMENTÁRIAS, DE FINANÇAS PÚBLICAS, DE TRANSPARÊNCIA E DE LICITAÇÕES E CONTRATOS
Ao longo do debate do Projeto de Lei Complementar nº 92, de 2007, alguns entes subnacionais foram incentivados a criar fundações estatais de direito privado, o que aconteceu com o Estado do Rio de Janeiro, que aprovou a Lei Complementar nº 118, de 2007, para criar entidade na área de saúde e contratar celetistas.
Essa iniciativa legislativa estadual foi questionada em sede de Ação Direta de Inconstitucionalida nº 4247, julgado improcedente o pedido em 2021. A discussão, porém, limitou-se ao regime jurídico único de pessoal, possibilitada a contratação de empregado público por fundação da administração indireta. A questão perde completamente a relevância com a recente decisão do STF na ADI nº 2135, que validou a flexibilização do Regime Jurídico Único, que possibilita contratar celetistas em algumas áreas do setor público organizadas por órgãos da administração direta, assim como por autarquias e fundações da administração indireta.
No Mandado de Segurança nº 24.427-5, o STF estabeleceu balizas claras quanto às diferenças conceituais entre fundações privadas e fundações públicas, podendo estas serem de direito público ou de direito privado. Os fundamentos da jurisprudência foram bem desenvolvidos na Representação do MPF que apontou os riscos da disseminação de Fundação Estatal na administração pública federal
É importante registrar que a criação de fundação estatal com personalidade jurídica de direito privado, contudo, não afasta a obrigação de os entes da Federação incluirem essas entidades no Orçamento Público quando se tratar de fundação instituída e mantida - no todo ou em parte - pelo Poder Público, independentemente da personalidade jurídica adotada, porque Constituição de 1988 não faz qualquer distinção quanto à natureza jurídica:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
...
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I- o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
...
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Na verdade, é possível entender que, ao destacar as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, o constituinte quis reforçar que a sua inclusão no orçamento independe da natureza jurídica. Nesse sentido, as fundações estatais, ou seja, aquelas criadas por lei específica, devem se submeter ao teto remuneratório, às regras orçamentárias, às normas e aos limites fixados pela LRF e pela Lei Complementar nº 200, de 2023 (Teto de Gastos), assim como às normas gerais de licitações e contratos, uma vez que até mesmo as empresas estatais dependentes (de recursos dos orçamentos fiscal e/ou da seguridade social) estão sujeitas aos mesmos limites e regras por previsão constitucional (arts. 37, § 9º, 165, § 5º, incisos I e III, e 169).
É oportuno observar que a iniciativa da Diretoria do IBGE - de criar a Fundação de Apoio e sem lei específica - não se assemelha ao caso do Rio de Janeiro, que aprovou lei complementar específica para autorizar a criação e definir a área de atuação da Fundação de Saúde, enquanto o IBGE se vale de fundação de apoio para, sem lei específica, criar entidade de natureza privada para realizar atividades finalísticas que integram o rol de competência material exclusiva da União, de inegável significância estratégica para a condução de políticas econômica, social e de segurança nacional.
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA DE INOVAÇÃO DO IBGE CRIA AMBIENTE PARA CONFLITO DE INTERESSES
O Conselho Diretor do IBGE publicou a Resolução CD/IBGE nº 27, de 23 de outubro de 2024, por meio da qual aprovou Diretrizes e Procedimento para a Elaboração da Política de Inovação do IBGE. Durante a audiência pública, servidores presentes destacaram as seguintes diretrizes que consideram preocupante:
Art. 7º São estratégias para a criação de um ambiente interno que estimule a inovação e o empreendedorismo:
...
VIII – bonificação e distribuição de ganhos financeiros para pesquisadores e demais envolvidos em projeto que tenha gerado receitas para o IBGE, decorrente de exploração de propriedade intelectual, de royalties ou prêmio, da criação de novas organizações da sociedade e da transferência de conhecimento;
...
Art. 8º São estratégias para a transferência de tecnologia e conhecimentos produzidos no IBGE:
I – incentivo e regulamentação do compartilhamento e da permissão de uso por terceiros dos espaços, equipamentos, recursos humanos e ativos de propriedade intelectual, em consonância com os objetivos da política de inovação e empreendedorismo;
II – interação com parques tecnológicos e incubadoras de empresas e incubadoras sociais, voltadas para a geração de conhecimento e inovações, especialmente pela participação em seus órgãos técnicos e consultivos;
III – estabelecimento de critérios para o processo de fomento à transferência de conhecimento e criação de novas organizações da sociedade geradas no IBGE, disciplinando o licenciamento de direitos de propriedade intelectual;
IV – estabelecimento de critérios para o processo de fomento à transferência de conhecimento e de criação de novas organizações da sociedade civil geradas no IBGE, disciplinando o licenciamento de direitos de propriedade intelectual voltados à geração de trabalho e renda e à inclusão social;
V – permissão da participação de servidores do IBGE em empresas de base tecnológica e em organizações da sociedade civil, bem como a criação de empresas nascentes (startups e spin-offs) a partir de tecnologias geradas no IBGE;
VI – permissão da participação de pesquisadores do IBGE em projetos de pesquisa, inovação e empreendedorismo quando em períodos de afastamento do cargo; e
VII – participação no capital social de empresas, em especial as nascentes originadas no IBGE (startups e spin-offs), com o propósito de desenvolver produtos ou processos inovadores que estejam de acordo com as diretrizes e prioridades definidas nesta Política e nas políticas nacionais de ciência, tecnologia, inovação e de desenvolvimento industrial, por meio de contribuição financeira ou não financeira, desde que economicamente mensurável, nos termos do art. 5º da Lei nº 10.973, de 2004.
O modelo que está sendo engrendrado é preocupante, pois cria na administração federal cenário impensável de conflito de interesse entre público e privado. O Sindicato dos servidores do IBGE formalizou Representação ao Ministério Público Federal no Rio de Janeiro para demonstrar os vícios estatutários do modelo que precariza as atividades finalísticas do IBGE, atividades essas que são de origem constitucional. A Representação foi cadastrada no MPF/RJ com o nº PR-RJ-00132527/2024 e, posteriormente, juntada aos autos de NUP 1.30.001.004974/2024-43.
Parecer da Procuradoria Federal
Minuta do Convênio do IBGE e IBGE+
DEPUTADOS PEDEM REVISÃO DO ATO A PRESIDENTE DO IBGE
O Deputado Gláuber Braga (RJ), Presidente da Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, fez um apelo para que o Presidente do IBGE, Márcio Pochmann, reveja a posição que resultou na criação de estrutura paralela para função tão relevante de índole constitucional. A Deputada Érika Kokay (DF) fez como com Braga e pediu a revisão do ato.
Fotos: Renato Araújo/Câmara dos Deputados
No encerramento, a Deputada Sâmia reiterou os pedidos dos demais Deputados e compartilhou preocupações com o risco de captura das pesquisas oficiais que orientam a condução da política econômica, das políticas sociais e da segurança nacional.
A Comissão deliberou que expedirá comunicações para pedir esclarecimentos ao Ministério do Planejamento e Orçamento e ao Ministério da Fazenda quanto aos impactos econômicos e fiscais da iniciativa inaugurada pelo IBGE, especialmente sobre o risco de efeito multiplicador para outros órgãos e entidades federais.
Os Parlamentares também acordaram que buscarão o diálogo com o Presidente do IBGE para tratar dos riscos que a Fundação IBGE+ representa para a credibilidade das estatísticas oficiais brasileiras e para o serviço público em geral.
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Startups e spin-offs para realizar atividades do IBGE
Autonomia e imparcialidade das pesquisas do IBGE
Principais indicadores produzidos com dados oficiais do IBGE
Fonte: Comunicação AudTCU
